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    解讀新《大氣污染防治法》

    時間:2020-07-23 13:12:09

            作者:長春冠宇屠宰食品加工有限公司    點擊數:566    更新時間:2017-4-23

      解讀新《大氣污染防治法》 規劃先行區域聯防  

      中國網/中國發展門戶網1月7日訊(記者王振紅)2016年1月1日起,新修訂的《大氣污染防治法》正式實施,這也是新《環保法》通過以后修改的第一部單項法。新《大氣法》被稱為“史上最嚴”,嚴在哪里?如何理解新《大氣法》提出的“規劃先行”?在我國,大氣污染的重要來源是哪些?新《大氣法》會影響哪些行業的發展?法案的實施對霧霾的治理有哪些推進作用?如何“建立重點區域大氣污染聯防聯控機制”?針對此,中國科學院水利部水土保持研究所王飛副研究員接受了記者的專訪。 

      記者:2016年1月1日起,新修訂的《大氣污染防治法》正式實施,這也是新《環保法》通過以后修改的第一部單項法。新《大氣法》被稱為“史上最嚴”,嚴在哪兒? 

      王飛:近 幾十年來,我國社會、經濟和文化發展很快,能源和資源開發和利用以及土地利用和覆被變化規模和速度也隨之擴大和加快,相應的環境問題產生及其影響也有很大變化,我國環境法也隨之不斷修訂和完善。從1987年我國獨立成文的《大氣污染防治法》制定和頒布以來,也分別于1995年和2000年修訂過兩次。即便 如此,我國環境法規和治理進展依舊不能應對新的環境問題及其誘發次生社會問題,因此,需要采取更嚴格措施來保護環境。從這個意義上說,“史上最嚴” 并非嘩眾取寵的噱頭,而是法律逐步健全和完善的過程。 

      具體而言,新修訂的《大氣污染防治法》稱為“史上最嚴”,主要至少表現在四個方面:對政府要求最嚴、對污染源控制最嚴、對污染量控制最嚴和對違法行為處罰最嚴。 

      記者:能詳細解釋一下這四個“嚴”嗎? 

      王飛:“對 政府要求最嚴”是新修訂的《大氣污染防治法》對執行主體管理的最大特色,“嚴”表現在對公共事務職能的約束上。環境作為公共資源和社會保障,依靠任何單一 行政部門都不能妥善解決,只有通過政府統一管理,才能把經濟發展、社會進步和環境保護等各個要素綜合考慮,促進自然-社會復合體的可持續發展,減少“先經 濟后環境”和“先破壞再治理”的不良現象。新修訂的《大氣污染防治法》在以前“必須將大氣環境保護工作納入國民經濟和社會發展計劃”、“地方各級人民政府 對本轄區的大氣環境質量負責”和“大氣污染防治實施統一監督管理”的基礎上,明確提出政府部門要“加大對大氣污染防治的財政投入”,而且“對省、自治區、直轄市大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況進行考核”,并“對超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標或者未完成國家下達的大氣環境質量改善目標的地區,省級以上人民政府環境保護主管部門應當會同有關部門約談該地區人民政府的主要負責人”,從而把環境治理與經濟發展提升到同等重要的水平,并且通過“考核結果應當向社會公開”和“約談情況應當向社會公開”等措施,嚴格行政主體的社會監督,從而保證各級政府在法律執行上的嚴肅性。 

      “對污染源控制最嚴”包括了各類大氣污染物來 源和污染物類型,“嚴”表現在對污染的行業和數量上。與2000年修訂的《大氣污染防治法》不同,新修訂《大氣污染防治法》系統強調了各類污染源,包括 “燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等”,覆蓋了我國主要的污染源的類型和產業;同時對“顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫 室氣體實施協同控制”,也涵蓋了對大氣環境產生破壞的各類污染物類型。這種嚴格,一方面顯示出新修訂《大氣污染防治法》在保護和改善環境,防治大氣污染上的綜合性和整體性,也突出了防治項目上的完備性和針對性,尤其在控制“溫室氣體”方面,更表明法律在針對改善大氣環境、應對氣候變化方面的責任意識。 

      “對污染量控制最嚴”集中表現在對總量的理解 上,“嚴”表現在總量控制確定方法上。2000年《大氣污染防治法》提出“國家采取措施,有計劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量”更多 集中在減少上,但對污染嚴重的地區,即使“排放總量”有所減少,但可能還會有或者長期存在“大氣污染超標”問題。新修訂《大氣污染防治法》明確要求“向大 氣排放污染物的,應當符合大氣污染物排放標準”,而“大氣污染物排放標準”要以“應當以保障公眾健康和保護生態環境為宗旨”,“應當以大氣環境質量標準和 國家經濟、技術條件為依據”,也就是說,新法所控制的污染量直接是以“大氣環境質量標準”要求為基準,也嚴格排出了一些企業和地方存在的“逐漸減小污染排 放,逐漸較少大氣污染為害”的僥幸心理。 

      “對違法行為處罰最嚴”主要顯示國家對新修訂 《大氣污染防治法》的執法力度。通過嚴厲處罰,可以改變以往環境污染“違法成本低,守法成本高”的怪狀,也將從根本上杜絕“交了罰款繼續污染”的現象。除 了對相關政府部門“省級以上人民政府環境保護主管部門應當會同有關部門約談該地區人民政府的主要負責人,并暫停審批該地區新增重點大氣污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件”等行政處罰外,新《大氣污染防治法》具體的處罰行為和種類接近90種,規定了大量有針對性的措施,并設定了相應的處罰責任。這一 點大家討論很多,比如:該法取消了2000年版中對造成大氣污染事故企業事業單位罰款 “最高不超過50萬元”的封頂限額,增加了“按日連續處罰”的規定。同時,新法還增加了其它罰款新規定,具體包括對責任人進行處罰和對后果嚴重事故的污染 后果,按照直接損失的加倍處罰等等。 

      王飛:“規 劃先行”本質是國際和國內對污染和環境控制的理念問題。凡事預則立,不預則廢。和經濟與社會發展一樣,環境領域“預防為主”、“防治并重,預防有限”等更 需要把規劃作為首要問題,從而減少決策中的盲目性,爭取少出現“先破壞、后治理”等問題,進而減少污染的為害和治理污染的成本。 

      新修訂的《大氣法》中,“規劃”共出現17次 之多,包含兩重含義。一是傳統意義上的行業規范設計,如“國民經濟和社會發展規劃”、“城市建設應當統籌規劃”等,這是新修訂《大氣污染防治法》的外圍社 會和經濟布局;二是“大氣環境質量限期達標規劃”,屬于新修訂《大氣污染防治法》的執行策略?!耙巹澫刃小痹趦蓚€方面都需要重視。 

      在“社會和經濟布局”方面,規劃先行可以促進我國“轉變經濟發展方式,優化產業結構和布局,調整能源結構”,促進對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染來源和產業進行布局,從而減少污染物的排放量和分布,便于大氣污染量的控制,也便于布設防治措施,確定大氣污染監測重點區域,提高社會監督能力。同時,對“縣級以上人民政府應當將大氣污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃”,屬于對管理方式的制度設計,把經濟發展、社會發展和環境改良等作為政府的基本職能,為新修訂《大氣污染防治法》的實施提供更好的綜合保障。 

      “大氣環境質量限期達標規劃”集中表現在第二 章,該規劃集中反映“大氣污染防治標準”的實現過程和步驟?!耙巹澫刃小奔茸鹬卮髿馕廴局卫硇枰紤]實際可能性,也提出明確的分階段目標,更要把治理目標實現過程公之于眾,也是環境保護部們、政府機關和社會對治理過程監督和檢查的標準。如果沒有明確的預先提出的規劃目標,監督和執法就可能會流于空談,無法 保證新修訂《大氣污染防治法》的嚴肅性,也不能從根本上保證“保障公眾健康,推進生態文明建設,促進經濟社會可持續發展”這一立法目標的實現。 

      記者:我國大氣污染的重要來源是哪些?新《大氣法》會影響哪些行業的發展? 

      王飛:與2000年相比,新修訂《大氣污染防治法》對大氣污染源的規定更為系統和明確,包括燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等,并在第四章“大氣污染防治措施”中做了詳盡說明。 

      新《大氣法》對燃煤、工業、機動車船等污染源的控制對行業的影響做了簡述。 

      燃煤和其他能源污染部分,對能源的開采、加 工、運輸、利用方式和治理等可能產生的污染類型與治理要求等做了具體約束,其中“優化煤炭使用方式,推廣煤炭清潔高效利用,逐步降低煤炭在一次能源消費中 的比重”明確了國家的能源消費導向,對傳統的煤炭開采和基于較廉價能源的工業(如焦炭、鋼鐵、水泥、燃煤發電等)和市政與民用供暖等行業會產生明顯影響,會直接導致該領域產能和規模壓縮,生產成本增加,進而促進此類行業通過優化生產工藝、提高產品質量等方向轉型。同時,首次以法律形式確定了“電力調度應當 優先安排清潔能源發電上網”的能源調度導向,對傳統以“煤電”為基礎的電網和電價系統將產生較大沖擊;但該條將非常有利于可再生能源企業的長足發展。據國家能源局發布的《關于做好2013年風電并網和消納相關工作的通知》,2012年部分地區棄風限電現象嚴重,全國棄風電量約200億千瓦時,嚴重浪費了清 潔能源和投資,相當于浪費了670萬噸標煤,直接損失超100億元。新修訂《大氣污染防治法》將保護和促進風電、太陽能發電和水電等行業的發展,從而減少 大氣污染排放量。 

      工業污染源主要是排放粉塵、硫化物、氮氧化物 和揮發性有機物廢氣等大氣污染的鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工等企業。對這些行業的影響主要表現改進生產工藝、提高廢棄物管理技術這兩個方面的成本方面。在倡導生態文明的今天,提高成本將會導致企業競爭能力有所下降,但如果從產業發展的最終目和污染危害的社會成本考慮,通過改進工藝的陣痛,可能會促進 相關產業的長期發展和國際競爭力。 

      機動車船目前是我國大中城市的主要污染源,從 “國家倡導低碳、環保出行,根據城市規劃合理控制燃油機動車保有量,大力發展城市公共交通,提高公共交通出行比例”的立法導向看,將會對公共交通相關行 業,如地鐵、輕軌等企業,產生良性影響,并對低排放汽車、電動力汽(機)車以及面向生產-居住一體化設計的城鄉管理企業等部門產生正向驅動。 

      記者:入冬以來,東北和華北等地區大范圍的霧霾天氣,讓北方居民很“受傷”。您認為,新《大氣法》的實施對霧霾的治理有哪些推進作用? 

      王飛:入 冬以來,我國出現了大面積、長歷時、高強度的霧霾天氣,在東北和華北更為嚴重。據中國氣象局報道,京津冀地區出現四次嚴重霧霾過程,持續時間為3天到7 天,其中2015年12月19日至25日的京津冀霧霾過程中,重度霾面積達35.2萬平方公里,北京、河北中南部PM2.5峰值濃度超500微克/立方 米,河北南部局地峰值濃度超過1000微克/立方米。嚴重的霧霾天氣不但嚴重影響居民出行,危害更大的是引起呼吸道和心血管類疾病。 

      盡管霧霾天氣的形成和結束受氣象因素的影響, 但核心還是嚴重的大氣污染。形成霧霾的顆粒物部分來自于氣態污染物二次轉化形成的二次氣溶膠,以及自然界火山爆發、森林火災等排放,但主要自燃煤、工業排放、汽車尾氣、建筑揚塵等人類活動直接排放,可以說我國東部目前的嚴重霾污染主要是人類活動形成的。 

      新修訂《大氣污染防治法》的實施將會對霧霾治 理產生積極影響。首先,新法規定“防治大氣污染,應當以改善大氣環境質量為目標”,以大氣環境質量標準為基礎,考慮了大氣環境的實時質量、實時容量和大氣 污染物的實時排放流量,明確提出了堅持源頭治理,優化產業結構和布局,調整能源結構等指導性治理辦法,強調加強對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治,這些舉措一定會減少霧霾形成的顆粒物的排放數量和濃度。 

      但同期,居民面對多年來霧霾治理但效果很小的 疑慮依然存在,尤其是對北京周邊大量污染企業搬遷或者停產,但霧霾依然肆虐的污染現實難以理解。這涉及到污染物排放的濃度和遷移問題,如汽車尾氣和周邊地區的冬季采暖用煤等規模仍然很大。新修訂的《大氣法》一方面將會推動環保部門和政府根據“大氣環境質量標準”確定合理的排放數量,從總量上減少霧霾的物質 來源;同時,新法還通過推行“區域大氣污染聯合防治”,預防和減少污染物遷移等對毗鄰地區的影響。 

      客觀上講,目前對產生霧霾的污染物特征有了一 些了解,但是對霧霾形成和演化過程的認識尚嫌不足。這也是新修訂的《大氣法》強調“國家鼓勵和支持大氣污染防治科學技術研究,開展對大氣污染來源及其變化 趨勢的分析”、“組織建設與管理全國大氣環境質量和大氣污染源監測網”、“利用監測、模擬以及衛星、航測、遙感等新技術分析重點區域內大氣污染來源及其變 化趨勢”等的出發點,我也期望科學界盡快摸清霧霾形成和演化機理與過程,從而為霧霾治理提供科學指導,盡快還居民一片藍天,給健康多些保障。 

      記者:空氣污染具有典型的區域連續性特征,新《大氣法》主要亮點之一是提出“建立重點區域大氣污染聯防聯控機制”,對重點區域大氣污染聯防聯治、重污染天氣的應對措施都作出了明確要求。您對區域聯防聯控有哪些建議? 

      王飛:由 于大氣流動性強,大氣污染及其危害的遷移性也就很強,因此,“建立重點區域大氣污染聯防聯控機制”是科學立法的表現,的確可以認為是新《大氣法》的主要亮 點之一。新《大氣法》要求“國務院環境保護主管部門根據主體功能區劃、區域大氣環境質量狀況和大氣污染傳輸擴散規律,劃定國家大氣污染防治重點區域”,并 “根據重點區域經濟社會發展和大氣環境承載力,制定重點區域大氣污染聯合防治行動計劃,明確控制目標,優化區域經濟布局,統籌交通管理,發展清潔能源,提出重點防治任務和措施”,這將促進大氣污染防治實現“從點到面”的轉變,從而減少污染物“跨區作業”的機會,同時也能夠把污染方--受害方--治理方等有 機結合起來,減少和避免大氣污染事件出現后的相互推諉。 

      對區域聯防聯控,我個人有兩點建議: 

      一是加強全行業的“規劃先行”,綜合考慮必要的能源消耗、污染物排放總量、地區產業和經濟發展優勢和大氣污染的危害等,對產業進行統籌規劃、科學布局,可以結合“國家逐步推行重點大氣污染物排污權交易”通過跨區經濟支付等形式,促進區域經濟和大氣污染的聯防聯控,盡可能促進區域間的經濟和環境公平,才促進新《大氣法》立法目標長期實現的根本保證; 

      二是加強執法,即通過嚴格的“聯合執法、跨區域執法、交叉執法”等,嚴厲查處國家大氣污染防治重點區域內的不法行為,杜絕超標污染企業以“地方經濟利益” 等名義繼續生產和排放,徹底改變“交了罰款繼續污染”等長期存在的執法陋習,才可能實現新《大氣法》立法目標的切實實現。 

     

     

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